Vers un nouveau pouvoir citoyen ? : Des référendums nationaux au référendum européen PDF

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Depuis le dernier élargissement de l’Union européenne à 10 États, un nouvel acteur s’est invité sur la scène politique européenne : le référendum. Bien qu’anecdotique jusqu’au début des années 2000, le recours désormais plus régulier au référendum par les États est en train de modifier profondément la logique avec laquelle les élites politiques ont fait l’Europe. De plus, les votes négatifs français et hollandais à la Constitution européenne en 2005 ont fait ressurgir le vieux démon d’une opposition populaire au projet européen.
Souvent considéré comme une valeur intangible, le soutien des citoyens européens n’est en réalité pas acquis. Les autorités politiques nationales et européennes sont désormais condamnées à descendre dans l’arène pour expliquer et convaincre des orientations prises par l’UE.
Comment alors concilier la logique majoritaire de votes nationaux avec l’exigence d’unanimité entre États qui sied à chaque nouveau traité ? Le cadre national est-il toujours adéquat pour légitimer chaque étape de la construction européenne ? Ne faudrait-il pas organiser un référendum européen en remplacement de référendums dans les États membres ?

En analysant les pratiques référendaires dans 29 États européens dont la Suisse, l’auteur essaie de répondre à ces questions. Son analyse systématique de 666 votations, sur une période comprise entre 1945 et 2005, confère une assise empirique unique à sa thèse relative à l’opportunité actuelle d’introduire un véritable référendum européen.

Informations contentieuses et actualités du Conseil d’État. Intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, lors du colloque organisé par la Société de législation comparée le 4 novembre 2011 sur le thème : « théorie et pratiques du référendum ». Le Conseil d’Etat entretient avec la Société de législation comparée des relations aussi étroites et constantes que légitimes. Centre d’études constitutionnelles et politiques de Paris II et l’Institut Cujas. Le sujet de ce colloque n’en finit pas de m’interpeller. Tout d’abord, bien sûr, à cause des questions de principe délicates que soulèvent la notion de référendum et, plus encore, sa mise en œuvre pratique dans une démocratie. Mais aussi et surtout à cause de la conjonction des deux termes,  théorie  au singulier et  pratiques  au pluriel, qui vous donnera certainement matière à réflexion aujourd’hui.

Pour ma part, j’aborderai de manière plus générale, afin de poser le cadre de la discussion, la question du rapport ou de l’articulation entre référendum et démocratie, ce qui me conduira nécessairement à évoquer la théorie et les pratiques du référendum. Le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple : tels sont le principe et la définition de la démocratie. Cette formule, usitée au point d’être galvaudée et usée, est celle-là même qu’employa Abraham Lincoln en 1863, lors de son adresse de Gettysburg, sur le champ de bataille où les armées de l’Union avaient vaincu celles de la Confédération. A l’aune de ces premières réflexions, il faut convenir que le mode d’expression du peuple en démocratie est une question essentielle qui renvoie à l’opposition ou la complémentarité entre démocratie directe et démocratie représentative. Le référendum, en permettant une participation directe des citoyens, est un instrument de consolidation de la démocratie. Le référendum a progressivement émergé comme un instrument de rationalisation et de meilleur équilibre des pouvoirs publics.

Le débat sur la place de l’expression directe des citoyens en démocratie se nourrit d’expériences anciennes. Ce débat a acquis une portée pratique dans la fièvre de la rupture avec l’Ancien régime et, notamment, lors de la rédaction de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La conception représentative a ensuite prévalu, sauf dans la Constitution de l’an I, et ce n’est que bien plus tard, avec Carré de Malberg, que le référendum a trouvé une place de choix dans la dialectique entre souveraineté populaire et souveraineté nationale. Ainsi, le référendum a lentement émergé, d’un point de vue théorique et pratique, comme un élément de rééquilibrage des pouvoirs publics. Cette première approche ne suffit pas à rendre compte de la diversité des constructions du référendum comme instrument démocratique. Le débat entre les penseurs des Lumières, qui eurent certes une influence globale, n’est par exemple pas apte à rendre compte de celui qui s’est tenu dans le monde germanique ou anglo-saxon.

Dans de nombreux Etats de l’Ouest américain, par exemple, les instruments de démocratie directe se sont développés au début du XXème siècle en réaction au pouvoir trop important dont disposaient certains groupes d’intérêts dans les assemblées représentatives, comme en Californie où la législature était placée sous l’influence, jugée excessive, de la compagnie des chemins de fer du Pacifique Sud. Cet exemple montre l’importance des expériences historiques pour comprendre, dans chaque Etat, la place prise par le référendum dans l’idée démocratique ou même, lorsque l’histoire bascule, dans la pensée antidémocratique. Le référendum est ainsi apparu comme un contrepoint et un facteur de légitimation du système représentatif, même s’il a pu aussi, comme on le verra, être utilisé à des fins tout autres. Il présente, surtout dans la période actuelle, de réels avantages et il est de plus en plus utilisé dans de nombreuses démocraties.